Pet godina istih podizvođača: što pokazuje baza ugovora

U javnim nabavama često se ponavlja pitanje pojavljuju li se isti podizvođači u ugovorima različitih naručitelja i glavnih izvođača. Sama učestalost pojavljivanja može biti važan istraživački signal, ali nije dokaz pogodovanja, sukoba interesa ili drugog kršenja propisa. Da bi se iz podatkovnog obrasca došlo do provjerljivog zaključka, potrebno je najprije utvrditi što podaci obuhvaćaju, kako su očišćeni i koje su njihove granice.

Što bi baza trebala sadržavati

Osnovna baza za ovakvo istraživanje može se sastojati od zapisa o ugovorima javnih naručitelja, njihovim glavnim izvođačima i navedenim podizvođačima. Svaki bi zapis, kada je dostupan, trebao sadržavati najmanje:

• identifikator postupka ili ugovora
• naziv i identifikacijski broj naručitelja
• naziv i identifikacijski broj glavnog izvođača
• naziv i identifikacijski broj podizvođača
• datum objave i razdoblje trajanja ugovora
• predmet nabave i CPV oznaku, ako je navedena
• ugovorenu vrijednost i valutu zapisa
• izvor iz kojeg je podatak preuzet

Važno je razlikovati podizvođača navedenog u dokumentaciji od stvarno angažiranog podizvođača. Ugovor može predvidjeti mogućnost angažiranja određene tvrtke, a da se taj angažman poslije ne ostvari. Obrnuto, promjena podizvođača tijekom izvršenja ugovora ne mora biti vidljiva u početnoj objavi. Zato bi se svaki zapis trebao označiti prema statusu: najavljen, ugovoren, izmijenjen, potvrđen u dokumentaciji o izvršenju ili neprovjeren.

Čišćenje podataka počinje identitetom tvrtke

Tvrtke u javnim dokumentima mogu biti zapisane različito. Razlike nastaju zbog velikih i malih slova, pravnog oblika, dijakritičkih znakova, razmaka, interpunkcije, skraćenica i promjena naziva. Primjerice, ista pravna osoba može se pojaviti s oznakom „d.o.o.“, bez oznake pravnog oblika ili s drukčijim rasporedom riječi.

Najpouzdaniji ključ za spajanje zapisa jest identifikacijski broj pravne osobe. Naziv se može koristiti kao pomoćni podatak, ali ne bi smio biti jedini temelj za zaključak da je riječ o istoj tvrtki. Ako identifikacijski broj nedostaje, ručno povezivanje treba dokumentirati, a nesigurne podudarnosti odvojiti od potvrđenih.

Čišćenje bi trebalo biti ponovljivo. To znači da istraživački tim treba sačuvati izvornu datoteku, opisati svaku transformaciju i navesti koje su vrijednosti ispravljene, spojene ili izuzete. Bez takvog dnevnika izmjena čitatelju je teško provjeriti je li rezultat nastao iz podataka ili iz naknadnog uređivanja.

Duplikati nisu uvijek pogreška

Dva jednaka retka mogu predstavljati tehnički duplikat, ali mogu označavati i dva stvarna događaja. Isti podizvođač može, primjerice, raditi na više ugovora, više etapa istog projekta ili više izmjena ugovora. Zbog toga se duplikat ne smije brisati samo na temelju istog naziva tvrtke.

Za otkrivanje mogućih tehničkih duplikata korisno je usporediti kombinaciju polja: identifikator postupka, glavnog izvođača, podizvođača, predmet nabave, datum i vrijednost. Ako su sva ta polja jednaka, zapis je kandidat za provjeru. Ako se razlikuje barem jedno relevantno polje, zapis treba zadržati dok se ne utvrdi predstavlja li zaseban ugovorni događaj.

Posebno treba paziti na ugovorne izmjene. Izmjena može imati isti osnovni broj ugovora, ali novu vrijednost ili novi rok. Ako se početni ugovor i izmjena zbroje bez jasnog pravila, ukupna vrijednost može biti prikazana dvaput. U bazi treba jasno razlikovati početnu ugovorenu vrijednost, vrijednost izmjena i konačnu vrijednost kada je ona dokumentirana.

Kako mjeriti koncentraciju

Učestalost pojavljivanja nije dovoljna za mjerenje koncentracije. Prvo treba odrediti jedinicu analize. Može se promatrati broj ugovora, ukupna ugovorena vrijednost, broj naručitelja ili broj glavnih izvođača. Svaka od tih mjera odgovara na drugo pitanje.

Jednostavan pokazatelj jest udio najčešćih podizvođača u ukupnom broju zabilježenih angažmana:

udio = broj angažmana određene skupine / ukupan broj angažmana × 100

Ako se promatra novčana vrijednost ugovora, nazivnik mora sadržavati ukupnu vrijednost ugovora obuhvaćenih analizom, a ne vrijednost svih javnih nabava u državi. Rezultat treba opisati kao udio unutar promatranog skupa, uz navođenje razdoblja i kriterija uključivanja.

Korisno je izračunati i udio prvih pet ili deset podizvođača, ali taj pokazatelj treba prikazati zajedno s ukupnim brojem podizvođača. Visok udio prvih nekoliko tvrtki može nastati u malom i specijaliziranom tržištu, dok isti postotak u velikom tržištu može imati drukčije značenje.

Za dodatnu procjenu može se koristiti Herfindahl-Hirschmanov indeks. On se računa zbrajanjem kvadrata tržišnih udjela svih promatranih subjekata:

HHI = s₁² + s₂² + … + sₙ²

U formuli je s udio pojedinog podizvođača izražen u postocima ili decimalama, uz dosljednu primjenu iste skale. HHI je osjetljiv na velike udjele, ali ne objašnjava zašto je koncentracija nastala. Ne bi ga trebalo predstavljati kao pravni test niti kao samostalan dokaz nedopuštenog ponašanja.

Statistički obrazac nije pravni zaključak

Ako se ista tvrtka pojavljuje u velikom broju ugovora, to može biti posljedica specijalizacije, tehničkih uvjeta, ograničenog broja kvalificiranih izvođača, geografskog dosega ili dugogodišnjih poslovnih odnosa. Može upućivati i na potrebu za dodatnom provjerom, osobito ako se obrazac podudara s drugim činjenicama, poput ponavljanja istih osoba, neuobičajeno uskih uvjeta natječaja ili čestih izmjena ugovora.

Podaci o učestalosti i vrijednosti ne mogu sami potvrditi korupciju, pogodovanje, kartel, sukob interesa ili zlouporabu položaja. Za takve tvrdnje potrebni su dodatni dokumenti, iskazi, financijski tragovi i pravna analiza nadležnih tijela. U novinarskom tekstu treba jasno odvojiti ono što je izračunato od onoga što je samo hipoteza za daljnju provjeru.

Podatkovni obrazac može pokazati gdje postaviti pitanje. Ne može sam odgovoriti na pitanje je li zakon prekršen.

Provjera kroz dokumente i službene odgovore

Svaki važniji nalaz treba usporediti s izvornom dokumentacijom. To uključuje obavijesti o nadmetanju, dokumentaciju o nabavi, odluke o odabiru, ugovore, njihove izmjene, zapisnike, račune kada su javno dostupni i dokumente o izvršenju. Usporedbom se provjerava odnosi li se podatak na ugovor, okvirni sporazum, pojedinačnu narudžbu ili samo na najavu.

Naručitelju i glavnom izvođaču treba poslati precizna pitanja. Umjesto opće tvrdnje o „povezanosti“, potrebno je navesti broj ugovora, naziv projekta, podatak koji se provjerava i rok za odgovor. Pitanja mogu obuhvatiti razlog izbora podizvođača, promjene tijekom izvršenja ugovora, stvarno plaćene iznose kada su dostupni te postojanje unutarnjih kontrola ili nalaza nadležnih tijela.

Odgovori se objavljuju cjelovito ili uz jasno označene redakcije koje štite osobne podatke i druge zakonom zaštićene informacije. Ako odgovor nije zaprimljen, to treba izričito navesti. Šutnja institucije nije potvrda novinarskog nalaza, kao što ni demanti sam po sebi ne poništava dokumentirani podatak; obje strane moraju biti prikazane uz provjerljive izvore.

Ograničenja baze

Baza javnih ugovora može biti nepotpuna. Nisu svi dokumenti jednako dostupni, podizvođači se mogu navoditi samo u pojedinim fazama, a podaci o izvršenju mogu izostati. Ako je baza sastavljena iz više izvora, razdoblja i definicije mogu se razlikovati. Usporedba je valjana samo kada su kriteriji usklađeni.

Rezultate zato treba prikazati zajedno s brojem uključenih ugovora, brojem izuzetih zapisa, udjelom zapisa bez identifikacijskog broja i pravilima za obradu izmjena. Dobro je napraviti i analizu osjetljivosti: izračunati mijenja li se zaključak kada se uklone neprovjerene podudarnosti, kada se izmjene ugovora računaju odvojeno ili kada se vrijednosti zamijene brojem ugovora.

Kako čitatelj može ponoviti izračun

1. Preuzeti izvornu bazu i provjeriti razdoblje koje obuhvaća.
2. Odvojiti potvrđene identitete pravnih osoba od nesigurnih podudarnosti.
3. Provjeriti jesu li ugovori, izmjene i narudžbe računani prema istom pravilu.
4. Izračunati broj angažmana i ukupnu vrijednost za svakog podizvođača.
5. Usporediti udio najvećih podizvođača s ukupnim brojem subjekata.
6. Provjeriti nekoliko najvažnijih zapisa u izvornim dokumentima.
7. Odvojiti dobivene brojke od pravnih i činjeničnih zaključaka koji zahtijevaju dodatne dokaze.

Transparentna metodologija ne uklanja sve dvojbe, ali pokazuje kako je nalaz nastao i gdje su njegove granice. U istraživanju javnih ugovora upravo je ta razlika presudna: ponavljanje imena može biti početak priče, no tek usporedba dokumenata, odgovora institucija i podataka o izvršenju omogućuje odgovorno izvještavanje.